蕉城区推进用海改革的实践探索

一、改革背景

三都澳是世界级天然良港，习近平总书记在宁德工作期间，开发三都澳就是宁德的“三大梦想”之一。然而，上世纪80年代以来，三都澳海上养殖“无证、无序、无度”的状况日趋严重，私占海域资源、挤占航道锚地、妨碍海上交通安全等现象时有发生，滋生了海洋生态恶化、渔业效益低下、安全隐患增多等一系列问题。为了守护好三都澳这一宝贵财富，蕉城区以重整山河的决心推进用海改革，通过秩序重建、利益重构、格局重塑，努力走出一条科学用海、规范养殖、多方共赢的改革之路。目前，用海改革成效已得到省、市两级的充分肯定，相关经验做法被中国环境报、福建日报等主流媒体刊发。

二、主要做法和成效

（一）推动“九龙治水”向“聚指成拳”转变，解决好海怎么管的问题。改革前，三都澳海域由职能部门和沿海乡镇进行条块管理，存在权责不清、力量分散、治理低效的弊端。通过改革，建立了一套职责明、机制活、合力强的海域管理体系，海域治理能力得到有效提升。主要从三个方面破题：一是打通管理职能壁垒。针对海域管理机构“各办自家事、各管门前海”的问题，区委、区政府专门成立海域整治领导小组，建立海域网格化管理平台，实行联席会议、定期调度、一事一议等制度，推动职能部门和沿海乡镇统一步调、协同作战，既实现了专职有专责，又做到了分工不分家。二是打破干部使用边界。海域治理是一项系统工程，特别是海上养殖综合整治任务重、难度大、战线长，靠职能部门和沿海乡镇干部打阵地战的传统做法难以取胜。我们突破干部配置、调度等方面的常规，建立山区支持沿海、机关支持乡镇的“一盘棋”协作机制，采取安排机关干部与沿海镇村干部组建宣传动员专班、抽调非属地乡镇（街道）干部成建制包干渔排退养、集结千名干部开展海上龙须菜清理统一行动等方式，把方方面面的力量都调动了起来。三是打开市场运作通道。如何运用市场化手段对海域进行治理，是过去难以解决的一大问题。我们另辟蹊径，在全市率先成立国有的区海投公司，负责海域海岛岸线的收储、投资、开发，使政府对海域的职能由行政范畴拓展到了市场领域。同时，以发包PPP项目的形式，引进社会资本参与海域治理，变财政包办为政府与社会合资。

（二）推动“非法占海”向“规范用海”转变，解决好利谁来得的问题。改革前，海域权属不清、权力主体缺位等关键问题一直困扰着蕉城，“谁先占谁先得、谁势力大谁占得多”成为民间用海“潜规则”。为打破旧有用海格局，我们积极推进“四权”（海域所有权、海域使用权、养殖权、承包权）“两证”（海域使用权证、养殖证）改革，实现了政府、区海投公司、村集体、养殖户利益的四方共赢：一是政府落实了海域国有属性。政府通过海上养殖综合整治，收回被私占海域的所有权，再以招拍挂的方式，对海域的使用权进行出让，兑现了国家对海域的支配权利。海还是那片海，但已不再是群众的“门前海”“祖宗海”，由争抢海域引发的矛盾纠纷明显减少。二是区海投公司获得了稳定盈利途径。区海投公司通过竞拍获得海域使用权后，采取与村集体或养殖企业签订养殖承包合同、自建养殖设施向社会招租等方式获取租金收益，保证了公司的发展壮大。三是村集体拓宽了村财增收渠道。村集体与区海投公司签订养殖承包合同后，向政府申请养殖证、取得养殖权，再把养殖权分包给养殖户，从中获得的分包租金作为村财收入，让集体从用海改革中得到了实惠。四是养殖户降低了海域使用成本。养殖户从村集体获得的承包权，是通过合法正当渠道取得，不用再走用海“拼拳头”、承包“靠门路”的老路子，并且承包金低于原先向占海大户承包的成本，扭转了少数人抢占海域、非法获利的局面，维护了社会的公平正义。

（三）推动“竭泽而渔”向“渔旅融合”转变,解决好鱼如何养的问题。改革前，蕉城三都澳海域共有养殖网箱约23.8万口，贝藻类养殖面积约5万亩，超过三分之二为非法养殖。高密度、粗放化的养殖，不仅带来海面脏乱、水质污浊等生态环境问题，而且造成渔业病害频发、水产品质量下降。为了三都澳的碧海清波和养殖业的可持续发展，我们打出了一套推动渔业转型升级的改革“组合拳”：一是以科学规划优布局。根据三都澳海域的环境容量，编制了《蕉城区海水养殖水域滩涂规划》，划定禁养区、限养区和养殖区，科学配比贝藻类和渔排养殖比例。与改革前相比，养殖面积明显缩减，养殖规模大幅缩小，养殖布局更为优化。二是以改造升级提品质。传统的木质渔排设施简陋、安全性能差，

养殖户的垃圾和污水未经处理直排入海；用于藻类养殖的泡沫浮球和饮料瓶损坏后，就变成了海漂垃圾。我们用环保塑胶制成的深水抗浪网箱、新型小网箱和空心浮球对养殖设施进行改造升级，不但材质环保、外形美观、配套完善，而且具有强度高、耐腐蚀、可回收的特点，全国首个港湾塑胶养殖设施建设工程技术规范即产生于蕉城。通过改造升级，堵住了海域污染的源头，海水水质明显改善，大面积海漂垃圾基本绝迹，多年未见的中华白海豚再度在三都澳遨游。同时，养殖效益也明显提升，以大黄鱼为例，由于水质得到净化、养殖密度降低，原本困扰养殖户的白点病得到有效遏制，鱼的成活率大为提高，价格也从每斤12元左右涨到了每斤20元以上。三是以海上田园塑形象。我们以改革为契机，像建设旅游景区一样，精心打造白基湾海域新型塑胶渔排养殖示范点、三都岛万亩贝藻类养殖示范片区和秋竹前沿海上田园综合体项目，推动渔业和旅游业融合发展，不断做大做强产业链。昔日的“海上棚户区”，变成了如今的“海上田园观光带”。

三、主要启示

（一）坚持以上率下，才能吹响“冲锋号”。用海改革涉及多方利益、矛盾错综复杂，蕉城能够打开局面，根本在于省、市自上而下的强力推动，从政策、资金等方面给予了大量支持，为打赢这场攻坚战创造了良好条件。

（二）坚持改革创新，才能不被“卡脖子”。权属问题是制约用海改革的瓶颈，蕉城创新思路、大胆实践，成立区海投公司，推进“四权”“两证”改革，既厘清了海域权属权证关系，又探索出了资源变资产、资产变资金的新路子。

（三）坚持攻坚克难，才能啃下“硬骨头”。改革之路无坦途，面对改革过程中的各种困难和问题，蕉城党员干部以强烈的责任心和使命感，迎难而上打硬仗，勠力同心清障碍，确保了改革的顺利推进。

（四）坚持民生优先，才能打开“突破口”。在改革过程中，蕉城始终坚持以人民为中心的发展思想，注重实现好、维护好、发展好群众的利益，改革才能赢得理解和支持，改革措施才能落地见效。