盘活“沉睡资产” 激活“一池春水”——宁德市古田县深化农村“两权”抵押贷款试点工作

2015年12月，宁德市古田县被确定为全省唯一一个同时入选国家级农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的县份。试点工作开展以来，古田县积极探索、大胆实践,在“两权”抵押贷款中的确权登记、贷款模式、风险分担等方面取得了阶段性成效，有效盘活了农村“沉睡资产”，推动金融机构源源不断将信贷资金注入“三农”领域，走出了一条深受农民群众欢迎肯定的金融信贷支农新路子。截至2018年末，全县“两权”抵押贷款余额达13.25亿元，比2015年末的1.28亿元增长935%，并实现辖内金融机构开办“两权”抵押贷款业务全覆盖和全县14个乡镇（街道）参与“两权”试点全覆盖。  

一、强化试点顶层设计。按照“政府引导、人行牵头、市场化运作、政策支持”的方式，有力推进试点工作开展。一是加强领导，健全机构。在全省率先组织制定试点工作方案和管理办法，成立县乡两级工作领导小组，建立联席会议制度，及时研究和解决试点工作推进过程中的难点问题。同时，以人行古田支行为牵头单位，整合农业、国土、住建等县直相关部门及金融机构力量，成立“两权”抵押贷款推进组、农地确权推进组、农房确权推进组，明确各自职责分工，协同推进试点任务。二是细化措施，推动落地。出台《古田县农村承包土地经营权、农民住房财产权抵押贷款风险防范和抵押物处置指导意见（试行）》《关于推进古田县农村“两权”抵押贷款试点工作建立容错纠错机制若干意见（试行）》等一系列可操作性强的制度文件，进一步规范抵押贷款业务操作中银行贷款风险防范职责、“两权”抵押物处置权限与措施以及争议解决方法等，有效解决试点工作开展中农房确权慢、土地抵押价值低、部门和乡镇在开展试点过程中顾虑多等瓶颈问题。三是强化监督，务求实效。组建确权督导小组，不定期对各乡镇、金融机构进行督导；建立督导通报机制，定期编辑周报，通报各乡镇“两权”确权进度和金融机构发放“两权”抵押贷款情况，进一步加强工作推进力度。

二、攻坚确权关键环节。在确权颁证、交易流转、抵押物价值评估、抵押物处置等方面探索创新，破解工作瓶颈，夯实试点基础。一方面，强化试点制度保障。先后出台《农民住房财产权抵押贷款试点区域宅基地和房屋确权登记有关问题的处理办法》《古田县解决中心城市规划区范围内个人建房登记历史遗留问题若干意见》《关于办理农村承包土地的经营权抵押登记若干问题解释》等文件，有效破解试点初期农民房屋所有权基本未确权颁证、农村土地承包经营权确权率低但流转量大且缺乏有效流转合同等问题。另一方面，创新确权颁证方式。针对长期在外的农户，创新“视频连线”方式确认权属，将入户调查、公示、二轮公示、合同签订等4次需要本人返乡签字的流程，简化为仅合同签订时需本人返乡签字，解决了农户反复返乡确权的麻烦，进一步加快确权进度。针对无房产证但具有宅基地使用权证的房屋，支持采用“三级”确认方式进行确权，即由村民小组确认同意、村委会出具权属证明、乡镇土地所和建管所对批准建设范围内的房屋部分进行审核确认后，县不动产登记中心颁发不动产登记证并办理抵押登记。对超规划建设部分的房屋，进行虚线标识但不予确认，并由申请抵押的农户出具承诺，在将来需对房屋进行处置时，超规划建设部分作为房屋附着物一并处置。截至2018年末，全县农村承包土地经营权合同签约率99.3%、颁证率93.1%，农民住房所有权确权5956宗、颁证3884宗。

三、丰富“两权”融资模式。通过完善贷款额度、期限、利率等要素，改进贷款流程、风险控制等重点环节，因地制宜推出满足“三农”发展信贷资金需求的“两权”产品。一是探索“两权”+新型农业经营主体模式。即通过抵押农村承包土地的经营权或农民住房财产权获取生产资金，有效盘活土地承包经营权、农房、食用菌专用房、果场等农村闲置资产，使全县专业大户、家庭农场、专业合作社等800多家新型农业经营主体，在资金来源上拥有相对较高的独立性。同时，出台《古田县农业设施登记抵押贷款办法（试行）》，明确可将农村承包土地的经营权连同地上农业设施一并进行抵押，进一步增加抵押物价值，有效增强新型农业经营主体的抗风险和营利能力，助推新型农业经营主体发展壮大。试点开展以来，共有670户新型农业经营主体从“无贷户”转为“有贷户”，授信总额2.22亿元。二是探索“两权”+金融精准扶贫模式。引导辖内金融机构运用“两权”抵押贷款助力脱贫攻坚，重点支持易地扶贫搬迁农房建设项目，帮助搬迁群众“搬得下山、住得进房、发展得了生产”。如，引导古田县刺桐红村镇银行推出期限长、利率低的农房按揭贷款产品“居易贷”，以“两权”抵押贷款方式，为186户高山农户搬迁提供额度为15-20万元、贷款月利率为5.31‰、年限为10年的贷款，可为每户搬迁户节约贷款成本3.3-4.5万元，有力助推“造福新村”工程建设。截至2018年末，已发放扶贫贷款831户、贷款金额4181.42万元。三是探索“两权”+农业保险模式。结合古田食用菌产业特色，引导各保险公司先后推出工厂化食用菌生产基地综合保险、银耳种植保险等符合产业实际的保险产品，切实构筑试点风险缓释和分担机制，增强金融机构参与试点的积极性。目前，全县银耳种植险投保菌包5000万袋、保费300多万元，受保金额达近1亿元，已有340万袋受损菌包获得赔付约660万元。四是探索“两权”+民富中心模式。依托古田县民富中心，打造“农民专业合作社担保+‘两权’反担保”抵押贷款，即通过农民专业合作社为社员提供担保，社员将农村承包土地的经营权连同地面设施和附着物或农房反抵押给合作社的运作模式进行融资，引导农民专业合作社成为农村产业发展和盘活“两权”的载体，有效破解“两权”确权不到位的瓶颈。如，古田县农丰食用菌专业合作社向农信社存入贷款风险补偿金2300万元，农信社承诺以放大6倍的授信额度即1.38亿的规模，向该合作社社员提供贷款。截至2018年末，该合作社通过“两权”反担保方式为农民担保贷款645笔、贷款金额10809.6万元。五是积极探索“两权+信用”信贷产品。农行古田支行创新推出“快农贷+两权”，通过农村“两权”抵押为资信不足的农户进行增信，办理“快农贷”可获得最高10万元的贷款额度。截至2018年末，已发放“快农贷+两权”贷款达6000万元。

四、健全激励保障制度。建立健全可操作的激励机制，持续完善“两权”试点工作政策举措，最大力度释放试点红利。一是设立“两权”抵押贷款风险补偿基金。整合设立新型涉农贷款风险补偿基金1800万元，并在试点期间另行安排每年200万元“两权”风险专项补偿基金（2016-2018年逐年累计叠加），形成2400万元的风险防控池，对金融机构发放的“两权”抵押贷款中未能按期收回并经抵押物处置后仍存在的实际损失部分，按规定由风险基金池为银行分担70%的损失。二是人民银行配套相关政策支持。充分发挥人行扶贫再贷款政策作用，引导辖内地方性法人金融机构优先安排信贷资金，加大对“三农”的支持力度，最大限度满足农村“两权”抵押贷款资金需求。同时，在宏观审慎评估（MPA）中，综合考虑古田县作为“两权”试点县的因素，优先满足辖内两家地方性法人金融机构贷款规模需求，引导地方性法人金融机构信贷投放向“两权”试点工作倾斜。三是深化农村信用体系建设。搭建“古田县农村信用体系和政银企信息交流平台”，跨部门征集农户信用信息，破解农户信息不完整、不全面、不对称等问题；拓宽农户获取金融扶持政策和申请贷款的渠道，有效压缩金融机构“两权”抵押贷款审批时间、降低信贷风险，逐步形成“信用好—易贷款—重信用”的良性循环，营造良好金融生态环境。截至2018年末，农户通过该平台申贷并获得银行成功授信贷款592笔、总授信金额7545.5万元。