乡村旅游扶贫政企合作的必要性与协作模式

经过多年的探索与实践，乡村旅游扶贫已经成为我国脱贫攻坚战略的重要组成部分和全面建设小康社会的重要推动力量。然而，在一些农村贫困地区，由于旅游开发主要依靠政府投资和农民自主经营，企业参与程度低，乡村旅游业面临资金投入不足、旅游产品单一、服务质量不佳等突出问题，继而影响乡村旅游扶贫的效果和可持续性。为了实现党的十九大报告提出的“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”这一宏伟目标，各地政府在乡村旅游扶贫过程中有必要充分调动当地或外来企业的积极性，与企业优势互补、分工协作。

一、政企合作是提高乡村旅游扶贫成效的必然要求

1.乡村旅游扶贫需要借助企业的资本、信息、技术和经营能力

旅游业本来就是一个资金需求高、投资回收期长的产业。在贫困农村开发旅游业资金需求更高，因为这里需要通过投资补齐公共基础设施、公共服务、人力资源等方面的短板。虽然我国政府对旅游扶贫和其他扶贫方式的资金投入总量巨大，但是分摊到每个乡村旅游扶贫点的财政资金有限，即使加上农民自筹资金和社会捐助也往往不足以带动当地旅游业全面、可持续发展。所以，企业投融资是乡村旅游扶贫必不可少的资金来源。此外，发展乡村旅游除了需要土地、资金、劳动力等基本生产要素外，还需要信息、技术、经营能力等高级生产要素。相对于政府和农民，企业在提供高级生产要素方面更有优势。

2.企业参与乡村旅游扶贫离不开政府的引导、支持、协调和监督

企业投资有众多领域可以选择，一般情况下，参与乡村旅游扶贫并不是其最佳选择，因为在农村贫困地区，区位、基础设施、相关产业等旅游开发条件比较差，企业在旅游开发过程中与农民沟通难度比较大，利用农村土地发展旅游业受到的政策约束也比较多。所以，政府必须对企业加以引导和支持，帮助它们克服不利因素、适应政策法规、提升盈利前景，以调动企业参与乡村旅游扶贫的积极性。企业的旅游开发活动有可能导致农民失去土地、农村社区飞地化、环境污染、乡村丧失文化特色等后果。所以，政府必须出面维护农户和公众的利益，协调企业、农户、公众的利益冲突，监督企业的旅游开发活动和经营行为，确保农村社区经济、社会、生态可持续发展。

二、政府和企业在乡村旅游扶贫中的协作模式

1.政府负责乡村旅游扶贫的前期筹划和招商引资

首先，政府要成立由旅游、扶贫、建设、农业、文化等相关部门共同组成的乡村旅游扶贫管理委员会，以实现政府对乡村旅游扶贫的统一领导，同时这也有利于政府在乡村旅游扶贫过程中与企业、农民等利益相关者的沟通协调；其次，政府要准确选择乡村旅游扶贫点，既要确保精准扶贫、扶真贫，又要确保旅游扶贫点具有较好的旅游资源组合和一定的旅游开发条件；再次，政府要根据各旅游扶贫点的实际情况和其所在区域旅游及相关产业市场需求格局、市场竞争态势科学筹划各旅游扶贫点的旅游开发方向、产业融合方式，测算其旅游投资需求和对企业投融资的依赖程度，并在此基础上针对不同的旅游扶贫点分别制定吸引旅游和相关产业投资的具体激励政策；最后，政府要在宣传乡村旅游扶贫开发项目和投资激励政策的基础上，组织旅游和相关行业内有合作意向的企业赴乡村旅游扶贫点实地考察，并在公平竞争、双向选择原则下确定各旅游扶贫点的投资商、签署政企合作协议。一个旅游扶贫点的投资商可以不止一家，但同一个旅游扶贫点的多家投资商有必要签订乡村旅游扶贫合作协议，以避免乡村旅游扶贫开发无序化。

2.政府、企业和农户共同参与乡村旅游扶贫规划

在企业参与乡村旅游扶贫的情况下，作为主要利益相关者，政府、企业和农户都应参与编制乡村旅游扶贫规划。乡村旅游扶贫规划应以实现政府、企业、农户三方利益均衡为目标，明确三方在旅游开发与经营中的责任和权利，同时对公共基础设施建设、旅游目标市场和旅游产品组合、旅游投资来源与旅游收益分配、旅游和农业等相关产业融合发展、农村土地流转、贫困人口培训与就业等重大问题做出具体部署。在规划和决策过程中，政府应该积极维护公众和贫困农民的利益；企业的利益诉求通常包括获取最大利润、树立良好的企业公众形象、争取来自政府的扶持；农户的利益诉求主要在于土地和财产权益的实现、劳动技能和收入的提高、居住环境的改善。政府要充分发挥协调功能，努力化解三方在谋划乡村旅游重大问题时由于利益取向不同而产生的矛盾冲突。乡村旅游扶贫规划应该明确界定政府在建设公共基础设施、落实乡村旅游扶贫激励政策、争取扶贫资源等方面的职责，同时赋予政府规制乡村旅游扶贫开发的权利。乡村旅游扶贫规划应体现对企业自主经营权、收益权的尊重，同时明确企业享受扶贫优惠政策必须以承担相应的社会责任为前提。乡村旅游扶贫规划要充分体现对农户，尤其是贫困农户权益的关切，但同时也应规范农户的经济行为，以避免其小农意识影响乡村旅游扶贫大局。

3.政府和企业共同加快推进乡村旅游扶贫开发进程

乡村旅游扶贫规划一旦确定，应该把它作为乡村旅游扶贫政企合作协议的一部分，以赋予其法律地位，加强其对政府和企业的约束力。政府和企业要按照乡村旅游扶贫规划中的部署履行各自的职责，共同、快速推进乡村旅游扶贫开发，以确保农民脱贫目标如期实现。政府要尽快完善旅游扶贫点的公共基础设施和公共服务，企业要尽快筹集开发资金，双方共同推进农村土地流转，以便使旅游和相关产业投资项目早日落地。在基础设施和投资项目建设过程中，可同步推进农村劳动力培训、旅游营销信息平台建设等工作。在乡村旅游扶贫开发过程中，政府既要如期完成自身的建设任务，也要对企业的开发行为进行协助和监督，既要给予企业适当的支持和激励，又要防止、惩处企业擅自变更投资项目、私自更改农地用途等违约、违法行为。在旅游或相关产业项目开始运营后，政府应主要扮演管理者的角色，让企业、农户等市场主体自主经营、自负盈亏，避免直接干预其合法经营行为。地方政府在管理过程中不仅要维护好旅游市场秩序、保护好旅游者和公共利益，还要密切监控、努力加快扶贫目标实现进度，协调好农户之间、农户和企业之间、企业和企业之间的利益冲突，同时积极争取、合理分配来自上级政府和社会的扶贫资源。上级政府一方面要做好对各地乡村旅游扶贫的政策引导和全方位扶持，另一方面要以乡村旅游扶贫成效、农村社区和旅游业可持续发展水平为主要考核依据，通过考核、奖惩推动各地的乡村旅游扶贫开发进程。

（作者：唐继刚，江西财经大学旅游与城市管理学院）