振兴乡村 必须管好用好“资本下乡”新思路

经济参考报消息（记者刘良恒、王建、覃星星、孙晓辉）随着乡村振兴战略的实施，“资本下乡”在未来将会更加普遍。如何把“资本下乡”这把“双刃剑”管好用好，专家指出，关键还要在体制、机制和规则设计上进一步规范，尊重农民意愿，提高农民话语权，既给“下乡资本”留足发展空间，又最大程度地规避风险。

建立资本准入监管确保涉农项目发展

近些年来，“资本下乡”蜂拥而至，不仅涉及承包地的流转问题，还涉及土地开发、老百姓的房屋代建、商业开发等多个层面。记者调查发现，大量“资本下乡”涉农项目没有相应的投入、粗放经营，甚至出现“烂尾”工程。

专家认为，出现这种情况，一是因为投资企业对农业不熟悉，缺乏风险意识；二是没有实行审核准入制度，什么企业都引进，三是相对较低的土地流转费用，刺激资本圈占土地，把土地撂荒待价而沽，甚至谋取暴利。

黑龙江省农科院原总经济师矫江建议，建议在“资本下乡”项目启动之初就做出详细研究，比如要对农村资源价值和开发风险做专业评估，对资本方的履约能力进行有效认定，对履约过程中可能出现的不确定性做出明确的预判和约定，包括土地经营权在什么情况下可以抵押，抵押之后如何保证约定用途、违约如何处理等。

湖南长沙市农委经管站站长刘光辉建议，结合当地农业农村发展情况，编制工商资本投资规划、投资指南等，引导工商资本进入农业生产发展薄弱环节，如发展装备农业、现代种养业、智慧农业、农产品流通、农村旅游业等新型业态。

部分业内人士还建议，建立资本准入制度，要根据企业资质、经营能力、土地流转规模等实行审核准入制度，对长时间、大面积租赁农地要有明确上限控制，实行分级备案。加强投资建设的咨询指导服务工作，结合现代服务业发展实施方案，积极引导扶持农业生产性服务业发展。

土地流转的价格是基于种植粮食作物的收益确定的，大多数土地流转价格在每年500元/亩至1000元/亩的水平。多位专家建议，以种植粮食作为基础制定土地流转费用标准，转而经营其他产业，就好比以农地价格征用了土地，转而去开发房地产一样，对农民是不公平的，必须适当提高工商资本流转土地的价格，减少“跑马圈地”等现象。

规范土地流转健全风险保障金

工商资本进入乡村，有些企业在经营不善以后，拖欠农民土地租金，土地流转纠纷呈增多趋势，并丢给当地金融机构一笔坏账，丢给农民一些不能再利用的土地，丢给地方政府一堆负担，自己跑路了事。

专家指出，减少这种情况，需要进一步规范工商资本流转土地的行为，尊重农民意愿。《经济参考报》记者调查发现，有些流转合同是企业与乡镇政府签、乡镇政府再与村“两委”签，政府介入过多。山东省社科院农村所研究员秦庆武建议，根据耕地实际情况评估出大致的土地流转价格供流入和流出双方参考，在流转双方达成一致意见后，再组织双方签订规范的流转合同一式三份，减少政府的参与度。

广西经济管理干部学院教授官锡强表示，农村土地流转关乎农民的切身利益，农民是土地流转的主体。因此，需要在实际工作中尊重农民意愿，进一步规范土地流转行为，减少政府强推、下指标、定任务等现象。

中国农科院农业经济与发展研究所研究员蒋和平说，资本进入乡村，本质上是个商业问题，因此需要明确的是契约双方的关系。对于村庄或者村民来说，要提高对市场经济的把握和对产权开发的认识。建议接下来乡村治理要强化乡村的法律意识和商业知识，保证资本进入乡村的过程中农民的主体地位不被冲淡，提高农民话语权。

建立健全风险保障金制度。广西崇左市农业局副局长曹泽光建议，建立风险保障金制度，让社会资本缴纳保证金方能开始种植及相关开发。对企业出现拖欠苗头的，相关部门要及时出面，给企业压力，使其按期足额支付租金，防止损害农民权益。

加大执法检查严控“非粮化”

“非粮化”、“非农化”的现象日益引起关注。尤其是“资本下乡”受利润驱动，往往投资果蔬种植、农业观光或农产品加工，极少种植粮食作物。一些地方干部表示，“工商资本肯定是逐利的，什么项目赚钱，才会进行投入”。

蒋和平表示，在一些国家，工商资本进入农业特别是进入农村大规模流转土地的过程后，往往与“非农化”和“非粮化”现象相联系，土地流转规模越大，“非农化”和“非粮化”就发展越快。“非农化”在一定程度上会危及到我国的农产品供给安全，“非粮化”则必然加剧粮食安全的压力。

为严控“非粮化”保障国家粮食安全，首先要加强对资本下乡流转土地的执法检查力度。湖南省委讲师团教授、湖南省政府参事室智库联盟专家彭宏杰建议，要加强“资本下乡”对土地用途管制执法检查，将流转耕地用途检查纳入县乡两级日常土地巡查范围，确保对耕地流转用途监管到位。

同时，对耕地流入方的经营情况进行严格的监督和管理，比如规定流入的耕地必须是全部种粮或规定种粮面积不得低于一定比例等，如有违规，政府必须进行干预或对其进行制裁，从而严格控制耕地的流向，切实确保粮地粮用。

严控“非粮化”“非农化”，还要强化“资本下乡”的动态监管。刘光辉建议，强化动态监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途及风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，细化农地用途甄别标准，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。