期货立法要解决四个瓶颈问题

我国期货市场经过多年发展，如今已颇具规模。截至2020年4月，按交易量和交易金额计算，是仅次于美国的全球第二大市场。但在期货市场日渐繁荣的背后，也隐伏着期货立法滞后的问题。在我国，规制期货市场的最高层级法律文件是十多年前颁布的《期货交易管理条例》（简称《期货条例》）。目前，《期货法》起草工作已经进入快车道。在提升期货市场法治化水平的进程中，需要着力解决以下瓶颈问题。

　　期货法调整范围的核心与扩张

在金融行业延续部门立法的现实格局下，如何妥当界定期货法的调整范围，以填补监管空白，是亟须解决的首要问题。《期货条例》在设定调整范围时，主要采用交易方式和交易对象两个要素。在交易方式方面，调整的是在期货交易所内进行的公开集中交易活动；在交易对象方面，调整的是期货交易所统一制定的标准化期货合约和期权合约。即《期货条例》调整的只是最基本、最典型的期货交易，此种限定列举的方式越来越不能适应市场发展的需求。随着我国经济社会和金融业的发展，市场对采用新形态合约进行风险管理的需求不断增长，这就要求期货立法应将各种采用期货交易机制的合约品种概括性地纳入其核心调整范围。与此同时，随着场外市场的迅速发展，以自律为主的监管方式与风险控制的要求之间难以有效匹配，有必要将期货法调整范围扩张至场外市场，从而将期货法塑造为衍生品市场的基础法律。由此，才能明确期货及衍生品市场的核心规则，并在此基础上实现期货法的延伸监管。

　　期货市场的主体监管与行为监管

我国期货市场实行集中统一的监管体制，既包括对期货市场参与主体的监管，又包括对各参与者的市场行为的监管。主体监管与行为监管是两种形态相异但密切联系、动态互补的监管方法。主体监管以事前监管为主，具有基础性。期货市场参与主体包括交易者、期货交易所、期货结算机构、期货经营机构、期货服务机构等，对这些市场主体，国家主要通过市场准入、信用维持和日常检查等手段，以确保这些参与主体的适格与合规。然而，我国期货市场参与者正在发生重大改变，比如部分期货交易所已采用公司制的组织形式，而不再是会员制；期货结算机构有可能单独设立并提供跨市场结算服务，而不再是某个期货交易所的附属机构；境外投资者参与我国期货业务的广度和深度明显加强，而不再只是境内投资者参与的市场，等等。这些都对传统的主体监管模式提出了新的挑战，需要予以妥当回应。行为监管主要指针对异常交易行为和市场违法行为的监管，只有在异常行为或违法行为出现后，才能予以监管介入或查处。因此，行为监管主要以事中和事后监管为主。在当今世界范围内，各种市场之间的关联性越来越强，为在跨期货和现货市场、跨衍生品和基础资产市场中从事跨市场操纵和内幕交易提供了外部环境。只有进一步丰富行为监管的制度工具，才能更好地预防和查处跨市场违法行为。

　　场外市场的延伸监管

在传统上，期货市场主要指场内市场，即在期货交易所内交易标准化合约的市场，对场外市场，《期货条例》关注不够，主要遵循主体监管模式下的行业自律。然而，世界范围内的场外交易规模远超过场内市场，我国场外市场规模也逐渐扩大。随着期货市场风险管理功能的逐步发掘，场外衍生品市场正在蓬勃发展。在标的上，我国已形成了利率、汇率和信用的比较完整的产品结构；在合约类型上，交易品种已涵盖了远期、互换和期权等新的类型；在参与者上，商业银行、证券公司、保险公司及其它非金融机构均已开始从事场外衍生品交易。然而，我国在规范场外市场时一直采用“推出一类产品，制定一份管理规定”的方式，相关规定分散，规范层级较低，规定之间极易产生冲突。由于场外市场主要被参与者用于个性化风险管理，其透明度较低，容易成为金融风险积聚的源头。2008年全球金融危机以来，世界各主要国家均以立法形式将场外市场纳入监管范围，要求场外衍生品交易实行集中清算和信息披露，以便实现对场外市场风险的有效监测。鉴于此，我国期货立法应当就场外市场设置专门规定，并提供类似的制度安排。

　　推动我国期货市场的对外开放

世界上各主要经济体都高度重视期货市场法制建设，把市场定价能力看作国际竞争的重要手段。就我国而言，争取大宗商品及金融资产的定价权，提升人民币的国际化水平，助力实体经济发展，应当成为我国期货市场发展的重要使命。一方面，我国正着力推动我国期货市场的对外开放，通过引入更多境外机构投资者参股国内期货公司、参与国内期货交易，以及在部分期货品种上实施境外交割品牌注册等，不断提升我国期货市场国际化程度。另一方面，还应当稳妥推动期货及其辅助业务“走出去”，既要参与境外期货市场交易，还要投资境外期货公司或在境外设立交割仓库等，全面提升我国期货市场的国际化水平。随着我国期货市场国际化水平不断提升，风险因素也随之累积和变异，难免出现各种新型的跨境违法行为。鉴于此，我们应当构建立足对外开放格局、有效应对全球化风险挑战的跨境监管体制，通过与其他国家、地区监管机构建立双边和多边的信息共享机制与监管合作机制，为我国期货市场的对外开放保驾护航。

期货市场是构建立体化资本市场的重要支撑机制，其主要功能是风险管理和价格发现。如果没有期货市场，多层次资本市场也只是一种平面式资本市场。只有将期货市场的双向交易机制和风险对冲功能加入其中，这种平面式资本市场才能转化为一种立体化的多层次市场，进而增强我国在商品市场和金融市场上的定价能力，提升我国参与国际经济和贸易竞争的能力，夯实我国在经济和贸易中的大国地位。

　　（作者为中国人民大学营商环境法治研究中心研究员）