出重拳治乱象 银监会17年作出行政处罚决定3452件

2017年以来，“防风险”“治乱象”频频成为我国金融工作领域的关键词。2017年年末召开的中央经济工作会议将“防范化解重大风险”作为今后3年的三大攻坚战之首，金融监管作为防范重大风险的有力抓手，也被赋予了更高要求。

而作为防范金融风险的重要一环，早在2017年年初，银监会主席郭树清就强调，银监会将坚决治理各种金融乱象，把防控金融风险放到更加突出的位置，确保不发生系统性金融风险。从这一年的工作来看，银监会强化政策执行，深入整治银行业市场乱象，稳妥有序推进非法金融活动整治，针对2017年以来银行发生的一些案件，银监会快速立案、依法取证、严肃查处，开展“三三四十”等专项治理活动，对金融乱象比较集中的领域进行了重点清理。

银监会数据显示，2017年，全系统共作出行政处罚决定3452件，其中处罚机构1877家，罚没29.32亿元；处罚责任人员1547名，其中罚款合计3759.4万元，对270名相关责任人取消一定期限直至终身银行业从业和高管任职资格。同时，银监会坚持边防控风险、边堵塞漏洞、边形成机制，全年弥补监管制度短板10余项，监管有效性得到增强。

以问题导向抓乱象

2017年，银监会以整治银行业市场乱象为主要抓手，组织各银行业金融机构和各级监管机构以问题导向加大治理力度，开展了“三三四十”等专项治理行动。全年开具并公布了14张金额超过千万元的罚单，引起业内震动。

2017年，银监会以整治银行业市场乱象为主要抓手，组织各银行业金融机构和各级监管机构开展了“三三四十”等专项治理行动。

“三三四十”针对的是当前银行业乱象较为突出的领域。其中，“三违反”指违法、违规、违章；“三套利”指监管套利、空转套利、关联套利；“四不当”指不当创新、不当交易、不当激励、不当收费；“十乱象”指股权和对外投资、机构及高管、规章制度、业务、产品、人员行为、行业廉洁风险、监管履职、内外勾结违法、涉及非法金融活动10个方面市场乱象。

2017年以来，银监会对上述问题的整治力度加大，陆续开具并公布了14张金额超过千万元的罚单，罚没金额巨大，不断引起业内震动。其中，惩处力度最大的是广发银行惠州分行违规担保案，对广发银行一次性罚没7.22亿元，对涉及该案的13家出资机构罚没金额合计13.41亿元。

“还原风险本质是基础。”秉承这样的原则，各地监管机构以问题导向加大治理力度。例如，广东银监局就近年来乱象高发的同业和理财领域，将治理工作落到实处，一是仔细研读监管政策，严格执行“穿透”原则，追踪资金投向，严防资金违规投入房地产、股市等限制性领域，消除合规风险；二是秉承“实质重于形式”原则，拆借多层嵌套的交易结构，拉直资金链条，关注资金效率，还原风险本质，严防跨业交叉性金融风险；三是紧扣“单独核算、风险隔离、行为规范、归口管理”原则，以监管法规为准绳，重点关注理财产品滚动发售、集合运作、期限错配等违规操作，审慎评估流动性风险。

“三违反”集中于信贷、票据、同业、理财领域

从银监会对“三违反”的整治情况来看，信贷、票据、同业和理财等具体业务领域的问题最为突出。业内人士表示，信贷、票据、同业理财问题比较多，是由于这些业务近些年来发展迅速，缺乏相应的监管措施和手段，存在过度加杠杆和创新的情况，而且部分商业银行内控及风险控制也相对薄弱，存在较大的风险隐患。

从银监会对“三违反”的整治情况来看，各级监管机构共检查发现问题11534个，涉及金额4.15万亿元。其中，信贷、票据、同业和理财等具体业务领域的问题最为突出，内控及管理层面的问题也比较多。同时，发现不少乱办业务和乱设机构、利益输送、信息披露及报告等方面的问题，部分具有一定的典型性。

银监会方面指出，部分机构基础管理较为薄弱、乱象依然比较突出、重点业务合规问题较多，同时，不同机构问题表现也比较不一。

具体来看，在基础管理方面，一是内部控制不完善。业务及管理制度建设滞后，重要制度缺失或与监管规定冲突；业务管理和控制制度不落实，不相容岗位未严格分离；内部监督检查机制不完善；信息系统对管理的支撑和约束不足。二是风险管理体制机制不健全。全面风险管理体系和风险管理架构不完善，未针对各类风险建立明确的内部评价考核机制，整体风险策略和偏好不清晰。三是合规管理未有效落实。合规意识淡薄，违规风险突出；人员轮岗执行不到位，员工行为排查不落实；绩效考核未充分体现合规导向，违规行为问责不严格，对员工涉嫌违法犯罪行为处置不当等。

银监会方面指出，通过检查发现，信贷、票据、同业、理财领域存在的合规问题较多。比如，理财业务涉及问题金额2408亿元，主要表现为，理财资金投资未比照自营贷款管理；理财资金进入限制性行业和领域；理财投资接受或提供第三方担保及“兜底”承诺等；违规通过本行理财资金直接或间接对接本行信贷资产收益权；理财投资非标资产的比例超过监管规定；理财销售不规范；理财业务组织管理体系不完善等。

针对案件高发领域，盘古智库高级研究员吴琦表示，“信贷、票据、同业理财问题比较多，是由于这些业务近些年来发展迅速，缺乏相应的监管措施和手段，存在过度加杠杆和创新的情况，而且部分商业银行内控及风险控制也相对薄弱，存在较大的风险隐患。”

防范套利行为 监管“补短板”在进行

银监会相关部门负责人表示，套利行为主要集中在同业、理财、银信合作、部分表外业务等跨市场、跨行业交叉性金融业务中。监管套利问题已引起监管层面的高度重视。2017年11月发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，对同类资管业务做出一致性规定，实行公平的市场准入和监管，将最大程度地消除监管套利空间。

“套利行为主要集中在同业、理财、银信合作、部分表外业务等跨市场、跨行业交叉性金融业务中。”银监会相关部门负责人表示，2017年，各级监管机构共发现套利问题4060个，涉及金额3.78万亿元。在这些案件中，有的规避监管指标约束进行套利，有的违反宏观调控和风险管理政策进行套利，还有资金在银行体系内循环、服务实体经济能力有所弱化。同时，关联套利、变相利益输送、调节财务报表的行为也不乏存在。

在备受关注的理财业务方面，理财资金为部分监管套利提供了支持。如某银行购买其他机构理财产品合计43亿元，上述理财产品对接定向资管计划，后以非银机构存放同业形式回流至本行。又如某银行10亿元理财资金投资他行非保本理财业务；非银机构利用委外资金进一步加杠杆、加久期、加风险。

监管套利问题已引起监管层面的高度重视。2017年11月17日，央行、银监会、证监会、保监会和外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，对同类资管业务做出一致性规定，实行公平的市场准入和监管，将最大程度地消除监管套利空间。

严查同业、理财、信托不当交易

在对“四不当”的整治中，“不当交易”方面的问题占绝大多数，主要集中在银行同业业务、理财业务以及信托业务中。其中，在银行同业业务方面，问题主要集中于同业投资；在银行理财业务方面存在的主要问题是银行违规开展资金池运作模式；在信托业务方面，发现的问题主要集中于银行表内资金对接的表内银信合作。

2017年以来，银监会对“四不当”的整治也提到新的高度。2017年，各级监管机构共发现各类问题1.28万个，涉及业务金额6.16万亿元。其中，“不当交易”方面涉及金额占比为96%，主要集中在银行同业业务、理财业务以及信托业务中。

其中，在银行同业业务方面，问题主要集中于同业投资，主体为特定目的载体（SPV）投资，在同业业务发现问题涉及的金额和笔数中占比均在50%左右。

银监会相关负责人分析称，主要原因是同业投资特定目的载体未做实穿透管理，具体表现为所投资类信贷资产的实质为银行放贷行为，但未按照表内贷款纳入信用风险管理框架，也未足额计提资本和拨备。

在银行理财业务方面存在的主要问题是银行违规开展资金池运作模式，在理财产品之间相互交易、相互调节收益。此外，还存在理财资金投资管理不规范、投资者适当性管理要求落实不到位、部分机构理财业务组织管理体系不健全、未设立专门部门集中统一管理全行理财业务等问题。

在信托业务方面，发现的问题主要集中于银行表内资金对接的表内银信合作，为银行同业投资业务的“一体两面”。具体来看，存在信托公司利用信托中信托（TOT）模式突破监管要求，变相开展非标资金池业务，违规以卖出回购方式为信托产品融入资金，变相为投资者提供最低收益保障等问题。同时，信托公司与其他资管机构之间通过嵌套资管产品，隐匿资金真实来源和投向，规避监管要求也是重大隐患。

重拳出击整治“十乱象”

在“十乱象”的惩治方面，业务产品是银行业金融机构乱象的高发地带。就银行本身来说， 在公司治理方面的乱象主要为股东不作为或乱作为；从监管层面来看，主要体现在 “两会一层”履职不到位；在内控管理层面，主要存在不当销售、内外勾结、涉及非法金融活动三类乱象。

在“十乱象”的惩治方面，银监会2017年以来也加大了监管的筹码，各级监管机构共发现问题3.13万个（次），涉及金额3.56万亿元。

业务产品是银行业金融机构乱象的高发地带，其中，表内外资金直接或绕道同业理财等业务投向房地产等行业和国家限制领域的问题普遍存在，且涉及金额总数较大。

此外，表内表外随意腾挪资产，以规避监管、虚假交易、虚假转让、附带回购协议等方式实现不良资产非洁净或虚假出表、违规开办票据清单业务，以虚增资产负债规模、将传统金融产品“香肠式”拉长、增加融资成本的问题也频频发生。

就银行本身来说， 在公司治理方面的乱象主要为股东不作为或乱作为。具体表现为股东资质条件不符合监管要求；入股资金来源不符合自有资金要求；银行股东将银行作为其“提款机”，以贷款、理财、信托计划等形式为实际关联方提供资金用于股权投资或兼并重组等。

从监管层面来看，主要体现在“两会一层”履职不到位，其中未经批准擅自设立分支机构、超授权分支机构开展同业等表内外业务的问题较为普遍，潜藏着较大的风险隐患。

此外，党委会未对重大事项进行审议，“两会一层”工作规则和制度不科学不完备；监事会的监督作用未有效发挥，监督流于形式；绩效考核“重业务、轻风险，重发展、轻内控，重绩效、轻合规”也是银行业存在的痼疾。

在内控管理层面主要存在三类乱象。一是不当销售，主要表现为假借机构名义私售“飞单”；销售非保本理财时，虚假宣传、承诺回报、掩饰风险、误导客户等。二是内外勾结造假违法，主要表现为未尽职调查向壳公司发放贷款、内外勾结骗贷或挪用银行资金。三是涉及非法金融活动，主要表现为银行员工直接参与或利用机构名义参与民间借贷、非法集资、充当资金掮客等，个别员工涉嫌金融诈骗、非法吸收存款等违法犯罪行为。

强监管成未来趋势

经过一年的乱象整治，理财、同业、资管业务出现不同程度的收缩，资金空转程度减缓，脱虚向实效果显著。记者了解到，目前，乱搞同业、乱加杠杆、乱做表外业务等严重干扰金融市场秩序的不规范行为得到初步遏制。2018年，强监管、防风险依然是监管的主旋律，进一步深化对银行业的整治仍然是重点工作之一。

经过一年的乱象整治，理财、同业、资管业务出现不同程度的收缩，资金空转程度减缓，脱虚向实效果显著。

记者了解到，目前，乱搞同业、乱加杠杆、乱做表外业务等严重干扰金融市场秩序的不规范行为得到初步遏制。银行间相互购买、代持理财产品现象得到缓解，理财产品特别是同业理财累计净减少3万亿元，理财中的委外投资较去年初减少5888亿元。表外业务逐渐回归表内，“影子银行”行为得到遏制，委托贷款中的“金融机构委托贷款”同比少增889亿元，表外业务增速由过去的50%以上降到19%。同业业务挤压出虚增的“泡沫”，商业银行同业资产负债自2010年来首次收缩，余额分别比去年初减少2.8万亿元和8306亿元。

与此同时，银行业支持实体经济的力度加大。银监会最新数据显示，2017年前11个月，银行业贷款13.3万亿元，贷款增速自2015年以来首次超过同期资产增速，占同期新增资产比例比去年同期大幅提高29.8个百分点。信贷资源配置效率有所优化，制造业贷款继续保持正增长态势，增速较去年同期上升1.7个百分点。此外，金融服务可得性有所提高，特别是用于小微企业的贷款、保障性安居工程贷款、基础设施行业贷款，同比分别增长15.8%、44.9%和17.3%，增速均高于贷款平均增速。

各地情况也有不同程度的向好。广东银监局局长王占峰告诉记者，“三三四十”系列专项治理工作开展以来，该局压实工作责任，坚持问题导向，以穿透式联动排查为主要手段，紧扣银行业公司治理和员工行为管理等重点，一手抓问责处罚，一手抓整改纠偏，同时，积极完善治理工作长效机制。在上述措施推动下，辖内系列专项治理工作成效显著，信用风险和交叉性金融风险得到有效化解，市场乱象问题得到深入整改；银行业资金“去通道化”态势明显，逐步回归服务实体经济的本源；银行业金融机构及从业人员合规意识明显增强。

值得关注的是，国际上对银监会治乱象成果也持正面态度。此前，国际货币基金组织（IMF）总裁拉加德访问中国银监会，认为中国政府采取的监管措施是及时、恰当、有效的，符合金融发展的客观规律与内在逻辑，有助于降低中国的债务杠杆和“影子银行”风险，应当继续坚持和巩固。

可以说，强监管、防风险依然是2018年监管的主旋律，进一步深化对银行业的整治仍然是重点工作之一。银监会方面表示，将继续巩固上一年成果，重点聚焦八个方面，包括公司治理不健全、违反宏观调控政策、影子银行和交叉金融产品风险、侵害金融消费者合法权益、不当关联交易进行利益输送、违法违规展业、案件与操作风险、行业廉洁风险。