推动脱贫攻坚提质增效

2019年4月16日习近平总书记在重庆主持召开“解决‘两不愁三保障’突出问题座谈会”时指出：“脱贫攻坚战进入决胜的关键阶段，务必一鼓作气、顽强作战，不获全胜决不收兵。”十八大以来，党中央从全面建成小康社会全局出发，把扶贫开发工作摆在治国理政的突出位置，全面打响脱贫攻坚战。十九大之后，党中央又把打好脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一。这些年来，脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深前所未有，取得了决定性进展，谱写了人类反贫困历史新篇章。今后两年脱贫攻坚任务仍然艰巨繁重，剩下的都是贫中之贫、困中之困。这就要求我们推动扶贫工作提质增效，高质量打赢脱贫攻坚战，并为全面建成小康社会后的扶贫减贫工作开展有益探索。

将提高脱贫质量放在首位，从关注减贫数量向强调减贫质量升级。习近平总书记多次提到要“把提高脱贫质量放在首位”。当前，要特别注意在“两不愁”基本解决的基础上，重点补齐“三保障”的薄弱环节。要摸清底数，明确时间表、路线图，拿出过硬举措和办法，确保到2020年稳定实现农村贫困人口“两不愁三保障”。这是提高减贫质量的静态维度。同时，习近平总书记在多次会议和2018年中央经济会议上还强调要“减少和防止贫困人口返贫”，在2019年4月进一步提出“要严把贫困退出关，严格执行退出的标准和程序，确保脱真贫、真脱贫。要把防止返贫摆在重要位置，适时组织对脱贫人口开展‘回头看’”。这是提高减贫质量的动态维度。未来，我们要在静态、动态两个维度提高脱贫质量，通过发展特色产业、易地扶贫搬迁等实打实的脱贫措施，夯实稳定脱贫、减少返贫的基础，确保脱贫攻坚成果经得起历史检验；通过培育人力资本、实施乡村振兴等长效战略，激发内生动力，构建致富基础，确保实现从稳定脱贫到稳定致富的转变。

适当拓展扶贫对象，从关注既有贫困群体向关注更广泛贫困群体升级。一方面，拓展农村内部扶贫对象的范围。在2018年中央经济工作会议上，习近平总书记提出，要“研究解决那些收入水平略高于建档立卡贫困户的群体缺乏政策支持等新问题”。这实际提出了那些收入水平略高于现行贫困标准，但生活水平依然较低的农村相对贫困人口的脱贫问题。要开展针对这部分群体的考察调研，研判现状、了解诉求，进而形成宏观顶层设计，中观整体规划和微观工作机制。另一方面，从农村扶贫向城市反贫困拓展升级。意味着我们从单纯关注农村贫困人口向共同关注城乡贫困群体拓展。城市贫困群体既包括城市中收入较低的农民工群体，还包括城市中收入水平依旧较低，生活状态亟待改善的原住民群体。对城市反贫困，一要注意对城市相对贫困群体分类施策，二要注意与农民工进城落户、推进新型城镇化等工作的衔接。

注重激发内生动力，从以外源式扶贫为主向以内源式扶贫为主升级。在脱贫攻坚开始阶段，因为贫困人口基数较大，我们更加注重外源式扶贫。当脱贫攻坚进入到解决深度贫困的阶段，我们必须重点关注思想贫困，实现从外源式扶贫向内源式扶贫升级。这一升级有双重维度，一方面是扶志。习近平总书记多次强调，扶贫要坚持群众主体，激发内生动力。2018年2月，他在成都市主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会时强调，“贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。要激发贫困群众积极性和主动性，激励和引导他们靠自己的努力改变命运。”这就要求在未来扶贫工作中，一要加强政策引导，注重激发贫困群众内生动力、培育贫困群众自生能力。除不得不发放现金的扶贫方式之外，其他扶贫方式及力度都应与贫困群众参与挂钩，防止形成负向激励。二要加强教育引导和技能培训相结合，通过教育引导帮助贫困群众转变思想观念，通过技能培训提高脱贫能力。三要加强典型教育，发挥示范引领作用。将传统媒体和新媒体融合起来，宣传脱贫典型、形成正面激励，营造勤劳致富脱贫光荣的良好氛围。另一方面是扶智。习近平总书记2015年9月在给“国培计划（二〇一四）”北师大贵州研修班教师的回信中写道，“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径”。这就要求我们要高度重视农村教育问题，继续夯实农村基础教育、逐渐普及农村高中教育、大力发展农村职业教育、更多关照农村学前教育和幼儿教育，奠定真正长久解决农村贫困问题的人力资本基础。

理顺五个一批的关系，从开发式扶贫为主向开发式与保障性扶贫并重转变。在脱贫攻坚方略中，“五个一批”中之所以将社会保障兜底一批放到最后，绝非无缘无故，而是符合唯物史观和中国国情的科学安排。在脱贫攻坚的全面推进阶段，精准扶贫更多依靠发展产业、易地搬迁、生态补偿和发展教育。进入收尾阶段，在依然注重开发扶贫的基础上，对那些丧失劳动能力或缺乏生计能力，离开救助就会返贫的农村群体，则必须采取保障性扶贫方式。但在实际操作中，要注意三方面问题：一是不能盲目扩大保障性兜底的范围，防止国家负担加重；二要建立退出机制，对那些能在救助后恢复或形成劳动能力的，要及时甄别并适时取消兜底保障；三要注重返贫问题，针对那些永久丧失劳动能力的贫困人口，需要一管到底，针对那些生计能力薄弱的贫困群体，需要动态监控、动态帮扶。

融汇多方力量，从国家主导的单向扶贫格局向“政府—市场—社群—贫困户”四位一体协同的大扶贫格局升级。习近平总书记在2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议上指出，“脱贫致富不仅仅是贫困地区的事，也是全社会的事”，要“动员全社会力量广泛参与扶贫事业，鼓励支持各类企业、社会组织、个人参与脱贫攻坚”。在2018年2月召开的打好精准脱贫攻坚战座谈会上，习近平总书记进一步指出，要“调动各方面积极性，引领市场、社会协同发力，形成全社会广泛参与脱贫攻坚的格局”。这就告诉我们要从更加强调政府主导的扶贫格局，向党的领导下的“政府—市场—社群—贫困户”协同融合发挥作用的大扶贫格局升级：逐步改变政府大包大揽的状态，划清政府、社会和企业作为扶贫主体，贫困户作为脱贫主体的责任边界；逐步实现反贫困的行政治理、市场治理、社群治理、贫困户自我管理的融合和互动；逐步实现行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫和企业扶贫的联动。当然，构建大扶贫格局绝不是推诿党和政府责任，更不能出现政策的“悬崖效应”。特别对于摘帽后的贫困县，要做到“摘帽不摘责任”、“摘帽不摘政策”、“摘帽不摘帮扶”、“摘帽不摘监管”，保持政策稳定性、连续性。

注重实效，扶贫考核评估从重形式向抓整改、促落实升级。考核评估是确保脱贫攻坚取得实效的最有效工作机制，但在现实运行中，也出现了考核评估投入精力大、帮扶投入精力小，第三方评估、交叉评估层层加码导致地方疲于应付等问题，其根源在于很多地方开展评估工作重形式、重流程。对此，习近平总书记2018年3月在主持召开中央政治局会议时强调，“要结合脱贫攻坚进展和考核情况，改进完善考核评估机制，通过较真碰硬的考核，促进真抓实干，确保脱贫工作务实，脱贫过程扎实，脱贫结果真实。”这就要求我们一要认识到考核评估不是目的，而是手段，要用好考核结果，让考核评估发挥其奖优惩恶、促进脱贫攻坚真抓实干的真正作用；二要改进完善考核评估流程和办法，简化程序、精简内容、控制频次、突出重点、注重实效；三要注重通过考核评估引导地方的积极性向事前抓好精准扶贫和脱贫倾斜；四要注意深入研究考核评估中发现的共性问题产生的根源，建立解决问题的长效机制。

（作者：西北大学经济管理学院副教授； 西北大学经济管理学院院长、教授）