郭存海：中国外交新思想对拉美的实践和政策形成（2）

二、中国对拉美新政策的形成

十八大以来，习近平主席和李克强总理四度访问拉美，说明了拉美对中国的重要性日益增强。中国领导人的拉美外交实践为中国对拉美新政策的形成发挥了重要的巨大的促进作用。实践源于政策，又在政策的指导下不断创新和发展，从而推动新的实践形成新的政策。

中国和拉美长期以来，因为物理距离的遥远使得双方的交流相对不密切。进入2000年以来，中国与拉美国家在经济上互补性愈加密切，使得双方有了重要的合作基础。2008年，中国外交部正式发布第一份《中国对拉美和加勒比政策文件》，这份文件具有重大意义，它是中国政府第一个对拉美地区的政策性指导文件。它为中国与拉美发展国家关系提供了政策依据。说明中国已经将拉美从外交的边缘位置置于战略位置了。

十八大以来，中国面临的国际形势以及当前的世界形势都发生了翻天覆地的变化。中国和拉美当前所处的发展环境与八九年前相比已经有很大的不同，特别是中拉领导人的互访比较频繁。

就中方而言，中国领导人访问拉美期间提出了一系列的新主张、新理念、新举措。这也说明2008年中国第一份对拉政策文件已经不能够全面涵盖中国对拉美外交的新实践。这需要中国提出的一些新的合作计划、新的主张纳入到新的政策文件里面。也正是在这个背景下，2016年11月24日，中国外交部发布了第二份《中国对拉美和加勒比政策文件》。新的政策文件系统地梳理和总结了十八大以来中国对拉美的外交实践和外交思想，并且全面阐述了新形势下中国对拉美的政策。

为什么说第二份《中国对拉美和加勒比政策文件》是一个“新”的文件呢?当然这个“新”要加引号的。因为这个“新”不仅仅是年代更新了，重要的是它的内容和它的意义。这个“新”是强调第二份政策文件在继承基础上的发展和创新。

和2008年第一份对拉政策文件相比较，新的文件在精神实质和具体举措方面具有重大的提升和超越。充分体现了习近平主席治国理政的外交思想。就其特点和内容，新政策文件也不同于旧的政策文件。当然新的政策文件并不是对于旧的政策文件的割裂，首先它继承了旧的文件的原则和精神，同时又将中国基于对拉外交新时间提出的新思想、新论断、新倡议纳入到新的政策文件里面。概括而言，2016年的第二份《中国对拉美和加勒比政策文件》是对过去8年中拉关系新变化的高度概括，又是对未来发展新的定位。

第二份政策文件给人的印象最直接、最深刻的是它的内容。它的内容极其丰富。从直观上看，第二份对拉政策文件分量更足，文字量增加了三分之一，有很多新主张、新倡议。从另外一个方面来说，这份文件实际上更加详细，因为它不是大而化之，而是有具体的阐述，从而使得这个政策文件能够更具有可操作性和可执行性。这种丰富性表现在中国对拉美的定位更加地明确，对拉政策更加地清晰。

第二份政策文件的丰富性还表现在增添了对拉合作的许多新内容，比如增加国际协作、整体合作和第三方合作条款。这一点在2008年的政策文件里面是没有的。从整个文件来看，着墨最多、使力最强、用心最深的就是一系列的“新”。我对它进行了总结，归之为十个新：

1.新时期。中国对拉美的第二份政策文件，可以说是重新认识拉美。2008年的政策文件只是说拉美是重要的发展中地区，对于它的未来，对于它的认识其实还是保持在传统的认识和地位。2016年的文件明确拉美地区是新兴经济体的重要组成部分和充满活力与希望的热土。这一点说明中国对于拉美的前景还是比较看好的，认同它是新兴经济体的重要组成部分。相比较而言，2008年对拉美的政策文件里面对于拉美的定位和认识，实际上只是一种常识性的定位，是对它的地理，对它一般的国家属性的描述。

新时期，中国政府将中拉关系发展的理想上升到新的定位，定位为携手发展的命运共同体和新时期发展中国家共谋发展、共担责任、共赢挑战的典范。这说明中国政府对于拉美地区非常重视，希望能够打造成南南合作的样板。

2.新主张。中国新的外交有了一个新理念和新思想、新格局。对拉外交是整个中国推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系的天然组成单元。不仅如此，习近平主席提出中国梦，也就是说“两个一百年”的奋斗目标，这一点同拉美国家经济社会发展目标实际上是一致的，希望通过互利共盈让中拉命运能够紧密相连。

中国的发展离不开包括拉美和加勒比广大发展中国家的共同发展，过去10多年，中国在拉美其实创造了巨大的商品需求，当然主要还是初级产品，带动了拉美的经济增长。这一点毋庸置疑。但是在新时期，要使得中拉关系能够持续地发展下去，目前双方都处于经济结构的转型阶段，还需要携手共同发展，这样才能促进建立均衡、共赢、包容发展的多边贸易体制，建立共建开放型的世界经济体系。

3.新举措。2016年的政策文件可以说是新举措多多。核心都指向要同拉美国家建立同呼吸、共命运的双赢态势。比如建立长期稳定的贸易关系，商讨自贸协定。目前中国已经和秘鲁、智利、哥斯达黎加有自由贸易协定方面的安排，目前还在继续探讨新的安排。

拉美国家制造业水平相对比较落后，工业化虽然比中国要早，但是工业化并没有完成。因此，使得它的制造业处于真空状态，这就影响到了拉美国家的就业。就业直接影响经济增长，也会影响到社会稳定。因此，增加本地就业、提升当地工业化水平是拉美国家的热切期望。中国开始关注到这一点，真正地实现关注彼此的需求。在这个基础上，中国希望能够帮助拉美和加勒比国家实现产业升级。因为中国经过近四十年的改革开放已经形成了比较合理的产业链。

还有两点是最新的关切，也是对拉的政策文件里面新提出来的。一个是坚持企业主导、市场运作、义利并举、合作共赢。中国从2000年开始实行“走出去”战略，出现了一种特征，就是生活主导下的企业合作模式，这种模式在一定时期发挥了积极的作用，但是从长远来看，特别在当前的形势下，已经有些不能与时俱进了。

所以这次提出来要由企业主导，由市场进行运作，最大程度地发挥企业的市场主体作用，也就是说政府的交给政府，企业的交给企业，市场的交给市场，将市场的积极性，将市场的资源配置主体还给企业。同时还特别提出要义利并举，这意味着中国将坚持正确的义利观，努力促进企业切实履行海外社会责任。

我们知道，在2015年11月国资委和联合国开发计划署共同发布了一个报告，《中国企业社会责任报告白皮书(2015)》，这也是第一次由中国主要的经济管理机构发布的重要报告，其实它也是一个信号，特别要求在海外的中国企业切实履行企业社会责任，因为企业社会责任不仅关切到中国的海外形象，同时它也关切到企业能否在当地可持续地发展下去，能够与当地的发展共同进步，实现真正的互利共盈。

还有很重要的一点，鼓励双方中小企业的交流与合作，积极搭建平台。长期以来，中国企业走出去主要是国企，而拉美国家经过80年代末、90年代的市场化、私有化、自由化改革之后，市场的主体已经是中小企业，因此，中国企业和拉美企业在发展方面，在发展合作方面实际上是不对等的，存在着不平衡。基于拉美主要是中小企业的现实，中国政府承诺将积极鼓励和扶持中国中小企业对接拉美市场，推动实现国有和民营、大型和中小企业与拉美企业对接，实现企业的多种形式的合作。

在目前的全球化条件下，更具有意义的就是跨境电商。2017年阿里巴巴总裁马云去了阿根廷和墨西哥，并同阿根廷总统马克里、墨西哥总统涅托进行会面。这两个国家都是位列前三的主要拉美国家，无论经济体量，还是市场容量，各个方面都具有重要的价值。

4.新理念。从近期来看，中国对拉美更多的是以软援助的形式，也就是治国理政的经验交流、社会经验的交流，增强社会管理能力。

另外，新的政策特别强调环境保护和可持续发展。中国在发展的过程中是有过发展的教训的，在环境保护方面处于相对劣势。在拉美国家的环境文化里，他们将环境保护看得很重，他们宁可不发展也不能污染环境。正是基于这一点，中国政府也认识到要想使得中拉关系可持续发展，要想使得中国企业在拉美可持续投资，就必须重视这一点。

5.新阶段。2008年，首份对拉政策文件提出，建立平等互利、共同发展的中拉合作伙伴关系。2014年，中拉领导人在巴西利亚会晤，全面合作伙伴关系正式确立，标志着中拉关系进入了全面合作的新阶段。中拉论坛部长级会议并不是终极的目标，在条件成熟时举行由中国和拉共体成员国领导人共同出席的峰会，也就是将中拉部长级论坛提升为中拉峰会，以提升中拉整体合作的层次。不仅如此，中国还特别注重政策的细化和针对性。比如，第一次提出将根据拉美和加勒比地区最不发达国家、内陆发展国家、小岛屿发展国家的需求，在整体合作中予以必要的照顾。

6.新格局。这个新格局用一句话总结就是中拉关系从过去以政治上真诚互信和经济上合作共赢，发展到包括人文互学互鉴在内的五位一体态势。从过去双边合作，就是中国和拉美某一个国家的合作，发展到整体合作与双边合作并行，并且相互促进的新格局。有了中拉论坛，有了中拉整体合作机制，并不意味着中国不和阿根廷、墨西哥、巴西这些国家发展双边关系了。双边关系继续保持，继续维持，只是开辟了一种新的合作机制，多边合作机制。这种格局，从很长的一个时间内来看也不会发生太大的变化。

7.新平台。中国和委内瑞拉、中国和墨西哥都有高级对话的机制。但是2015年中拉论坛成立之后，中国开始以中拉论坛为主要平台推进中国与拉美和加勒比国家的整体合作。这将是中国对拉合作的主要工具和平台。但这并不排斥，也不限制其他的合作网络。

因此，在中拉论坛之外，“一带一路”国际合作倡议拉美也期待着能够加入。当然中国也是保持开放的态度，而不是变成一个会员俱乐部，也希望拉美能够参与“一带一路”的建设。

8.新框架。中国对于拉美的经济合作逐渐地稳定起来。这种确定性和稳定性的形成，主要源于中拉"1+3+6"合作新框架。中拉"1+3+6"合作新框架中1指的是以《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015—2019)》为指引;3是三个引擎，即贸易、投资和金融;6是六大重点合作领域：能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新和信息技术。

9.新模式。中国对拉美的经济合作，要摆脱过去投资和贸易的单向模式，而要积极探索“3×3”产能合作新模式。什么是“3×3”产能合作新模式呢?就是共建拉美物流、电力、信息三大通道，实现企业、社会、政府三者良性互动，拓展基金、信贷、保险三条融资渠道。这种中拉产能合作的新模式，不仅契合了拉美国家发展工业和基础设施，还推动了经济结构转型升级的需求，有利于推动中国的外贸从大进大出转向优进优出。

10.新合作方式。基础设施建设是中拉合作的重要领域，但是过去一个时期合作模式面临着重重挑战。这次新的倡议要求为传统的建设施工和装备制造业领域之外增添新的内容，比如技术咨询、运营管理合作，特别是鼓励和支持中国企业和金融机构积极参与拉美国家的三大通道的规划与建设，积极探索政府和社会资本合作模式等新的合作方式，促进拉美基础设施互联互通。

前面我主要讲了两个大的问题，基于不断变化的外交新实践、新思想、新主张、新倡议，中国更新了对拉美的政策文件。从而形成了对拉美整体的战略构想。无论从实践还是政策的形成，其实都是由中拉合作的快速发展所推动的，这是一种客观的推动。