更好实现以人为核心的城镇化

回顾我国改革开放历史，大规模工业化推动了大量农村富余劳动力进入城镇。在这个过程中，城镇化进程曾明显滞后于工业化。2013年，中央召开改革开放以来第一次城镇化工作会议，作出以人为核心的新型城镇化战略部署，从顶层设计上明确了城镇化是现代化的必由之路。随后又制定实施了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，新型城镇化建设进程加快。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新型城镇化又有了高质量发展的新内涵。

高质量的新型城镇化意味着要建立健全城乡要素双向流动机制。从全球视野看，经历过城镇化的国家也往往经历过城乡二元化的发展阶段。在这个阶段，从农村转移出来的劳动力成为城市的新移民，进而成为新市民。但这还只是城乡间要素的单向流动，城市不能仅仅成为一个巨大的要素黑洞。资金、技术、人才等要素在流入城市后，还要能反向流回乡村，否则乡村就会因要素流出、资源短缺而无法持续发展。推进高质量的新型城镇化，需要拓宽城市资源流向农村的通道，让资金、技术、人才等要素再汇聚到农村，推动城乡融合发展。

都市圈建设对新型城镇化发挥着更加关键的推动作用。随着我国跨省区城市群发展规划编制大量完成，粤港澳大湾区建设稳步开局，长三角一体化发展上升为国家战略，“19+2城市群”格局基本形成。整体来看，我国城市群还有很大发展空间，城市群内部经济社会联系还比较弱，跨行政区划协调机制大多没有建立起来。促进城市群发育必须抓住都市圈建设这个关键。都市圈是城市群的基础形态，是以大城市为核心、与周边具有紧密人口和经济关联的中小城市共同组成的一体化地域空间组织。当前，我国正逐步形成“城市群—中心城市—大中小城市协调发展—特色小镇—乡村振兴”统筹发展的格局，都市圈正是这个格局中具有枢纽地位的重要一环。建设以中心城市为核心的都市圈，可以实现大中小城市协调发展，促进城市与特色小镇建设、乡村振兴战略联动。建设都市圈离不开交通基础设施建设，特别需要完善跨区域交通基础设施布局。交通基础设施的成熟能够促进人口在都市圈内大中小城市、小城镇及乡村合理分布、各得其所，实现人口分布与产业空间分工的优化协调配置。

高质量的新型城镇化尤其体现在实现更高质量的以人为核心。我国基础设施及公共服务体系的配置仍以传统的千人指标为参考基准，即考察每千名居民拥有各项公共服务设施的数量、规格、面积和服务半径等，但这是建立在社区人口结构基本相似、从中心点出发在所有方向上时空距离基本相同等假设基础上的。以此为标准的服务设施布局与实际的人口分布可能不完全匹配，容易造成设施资源供需不平衡。实际上，当初设定这一标准，是受技术条件制约的无奈之举。今天，新一代信息技术已经可以对人口分布、时空距离进行准确分析。实现更高质量的以人为核心的新型城镇化，应当重新探索公共服务体系的数量、质量与人口分布、人口结构的耦合关系，推进公共服务体系配置模式创新。

此外，城镇发展还需要与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一。这就要求实施就业优先政策，确保稳就业增就业。在我国，促进区域协调发展、统筹东中西部发展具有重要意义。这就更需要增强中心城市的辐射带动能力，实现就业机会在区域、城乡等不同空间尺度上更加均衡分布。均衡分布并不是平均分配，而是强化就业差异化与空间差异化的协调配合，为不同层级的城乡聚居点找到相应的产业和就业形式。其中，尤其应加快发展服务业特别是物流运输、销售结算等生产性服务业，推动先进制造业和现代服务业深度融合，助力提升工业效率，实现就业机会多元化。

（作者为清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、建筑学院教授）