(2003年9月25日在宁德市第一届人民代表大会常务委员会第十九次会议上)
宁德市人大常委会副主任 林坤华
宁德市人大消息 主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大常委会今年工作计划和市人大常委会工作部署，6月4日至7月17日，由市人大常委会副主任林坤华任组长，常委会委员郑孟唐、刘登健，副秘书长叶明祥，市人大代表石水凤，并抽调市人大教科文卫委及市教育局、审计局等有关部门的领导、工作人员组成常委会执法检查组，对我市贯彻实施《教育法》、《义务教育法》(下称教育“两法”)的情况进行了检查。全市范围教育“两法”执法检查，是市人大常委会成立以来的首次。钟雷兴主任高度重视这次检查，亲自参加了部分活动。这次检查由于领导重视、准备充分、宣传先行、把握重点、上下联动、纠建并举，收到了初步效果。检查受到社会的普遍关注和好评，一些学校校长、教师和学生家长对检查组说，学校千检查、万检查，这次人大常委会开展的教育“两法”检查我们最欢迎。现将检查情况报告如下：
一、教育“两法”的实施与成效
检查组认为，我市贯彻实施教育“两法”的总体情况是比较好的。主要体现在：
1、政府重教意识不断增强。首先，形成共识。我市各级政府站在依法治国和“科教兴市”的高度，重视教育“两法”的贯彻实施。特别是市政府针对教育“两基”达标验收后曾一度较普遍出现的教育松懈和滑坡问题，多次召开会议，进行总结反思，统一思想认识，适时采取对策，促进了教育事业发展。柘荣县委、县政府把教育优先发展战略具体化为“党以重教为先，政以兴教为本”的指导思想，举全县之力办教育，该县教育事业开始步入发展的快车道。其次是摆上位置。近几年来，市政府每年都专题听取教育工作情况汇报，还先后3次召开全市性的大型教育会议，对基础教育、中小学危房改造、职业教育等工作进行专项部署。福鼎市委、市政府注重立足当前，放眼长远，没有票子，留下位子，先后制订、确立了全市教育发展五年计划、十年规划和奋斗目标。霞浦县委、县政府去年做出实施“教育发展年”决定，努力营造教育发展良好氛围。第三是强化措施。一则，注重宣传。柘荣县组织全县教师参加“公民法律常识”考试和教育法学基础考试。霞浦县今年上半年举办“为了教育的春天”文艺晚会。蕉城、屏南、福安等县(市、区)大力倡导“民以支教为荣”，广泛组织开展教育捐资活动。二则，制定政策。近年来，市委、市政府先后制定并下发了《关于加快实施科教兴市的决定》、《关于鼓励社会力量办学的若干规定》、《关于纠正挪用教育经费切实加强教育经费管理的通知》等文件。屏南县政府还作出了禁止对中小学校乱检查、乱罚款、乱摊派的规定。三则，加强督查。为巩固教育“两基”成果、提高“两基”水平，原地区行署决定建立教育“两基”巩固提高工作年检制度。实践证明，督查制度的制定和实行，对于追踪和解决困挠教育的难点、焦点问题，对于推动和促进教育的改革发展，起到了重要作用。
2、社会兴教氛围总体良好。近几年来，我市各级各部门和不少领导努力为教育排忧解难，热心为教育办实事、办好事，并作为自己的神圣职责和庄严使命。他们经常深入基层、深入学校，给广大师生送去祝福、慰问和资助。市教育行政部门认真组织教育法律法规的学习、宣传，切实履行职责，了解情况，把握动态，树立典型，以点带面，制定规划，加强督查。财政部门在“保吃饭、保运转”都有困难的情况下，坚持做到了全市财政对教育的拨款高于财政经常性收入的增长，生均教育经费及教师工资也逐年增长，特别是市本级财政预算内还专项安排了教育基本建设经费，并在农村中小学危房改造经费实行专户管理的同时，将学校布局调整经费也纳入专户管理。柘荣县政府及财政等部门本着“再穷不能穷教育”的理念，依法坚持“三不”、“双先双优”、“一统一”，即：不挪用教育专项经费，不挤占学校预算外收入，不拖欠教师工资;为民办实事项目教育优先，经费拨付教育优先;将乡(镇)教育事业费统一收归县管。福鼎市财政每年从预算拨款中优先划拨专款100万元用于高中发展。发展计划部门配合教育行政部门，搞好教育中长期规划，优先安排中小学基建和危改项目的立项。共青团、妇联发挥优势，积极推进希望工程和救助失学女童活动。土地、规划、审计、建设、宣传、编制、人事、公安、工商、卫生等部门也都结合本部门的实际，加强沟通与协调，尽力为教育发展提供支持与帮助。
3、教育“两基”成果基本巩固。1998年11月，我市教育“两基”通过国家验收后，各级政府能坚持抓好“两基”的巩固和提高工作。截至2002年底，全市小学学龄儿童入学率达99.69%，辍学率控制在1%以内;小学毕业生升学率达96.5%，初中辍学率为2.45%;普及程度的其他各项指标也都普遍超过了“两基”验收时的水平。扫盲工作也富有成效，进入新的水准。同时，在蕉城区启动了高水平、高质量普及九年义务教育试点工作。在改善办学条件方面取得显著成绩，全市各级各类学校的校容校貌大都发生了较大变化。2000年以来，全市新增中小学校舍6.71万平方米，扩大校园面积55.1万平方米;中小学生均校舍面积由1998年验收时的5.9平方米、4.84平方米，分别增加到2002年的6.05平方米、5.2平方米。各级政府及教育、财政、计委等部门执行中央中小学布局调整和中小学危房改造工程政策，撤并中小学(含教学点)1434所，创办寄宿制小学426所;投资6324万元，完成列入中央危房改造项目99个，建筑面积10.67万平方米，消除危房5.78万平方米。市内至今已有6个县实现中小学实验普及县(年底可以完成9个县)。全市初中开设信息技术课比率达到84.5%，高出省均5.9个百分点。教师队伍建设得到加强。3年来，全市共安置师范类大中专毕业生2745人，清退代课教师、离岗人员2461人。积极开展校长岗位培训，认真组织教师参加自学考试、职务培训、骨干培训、岗位培训、计算机全员培训等继续教育，现全市小学专任教师学历达标率已达98.5%(市属2所学校专任教师学历达标率达100%)，初中专任教师学历达标率已达96.4%，其中小学教师中有专科以上学历的占18.98%(市属2所小学教师专科以上学历占44.49%)，比验收时的0.68%提高了18.3个百分点，初中教师中有本科以上学历的6.29%，也有较大幅度的提高。
二、当前存在的问题和困难
近年来，我市各级党委、政府在推进依法治教、巩固教育“两基”成果、全面实施素质教育、推动教育改革与发展等方面做了大量富有成效的工作，取得的成绩有目共睹。但对照教育“两法”和检查的要求，存在的问题和困难也是非常突出、令人警醒和担忧的。具体表现在：
1、依法治教观念不强。检查中，一些基层和学校同志形象的说教育“两法”在某些地方成了“稻草人”，而不是教育的“保护神”。首先是法定投入不能得到保障。2000年以来，义务教育法定“三个增长”中，除财政对教育的拨款，市及县(市、区)都做到逐年增长外，生均教育经费方面，福安市、寿宁县2001年没有实现增长，蕉城区2002年没有实现增长。生均公用经费方面，2000年至2002年，我市中学生均公用经费分别为27.16元、28.73元、31.64元，小学生均公用经费分别为25.12元、16.48元、15.48元(2001年，全省中小学生均公用经费分别为128.89元、46.72元)。除市属中小学校外，各县(市、区)生均公用经费均未达到增长要求。一些县(市)近年几乎没有核拨公用经费。其次是挪用、挤占教育经费现象较为严重。2000年以来，全市被挪用、挤占的教育经费11505.97万元，其中：上级教育专项经费806.15万元、城市教育费附加1258.04万元(市本级843万元)、农村教育事业费附加4902.17万元、学校预算外资金4539.61万元(市本级2001年、2002年合计518.39万元)。全市9个县(市、区)中除柘荣县没有挪用、挤占各类教育经费的现象外，8个县(市、区)均不同程度地存在挪用、挤占教育经费的现象。一些县对上级下拨的教育经费和学校预算外资金还专门制定统筹比例，分别为20%至45%，严重影响了我市的对外形象和学校的办学积极性。第三是初中流生不能得到有效控制。由于家庭经济困难、厌学等原因，加上地方政府、社会、学校、家庭责任不到位，一些县(市、区)初中，尤其是农村初中学生辍学率偏高，被检查的6个县(市、区)中，有的辍学率接近2位数(要求控制在3%以内)，给九年义务教育的普及工作带来严重影响。
2、育人环境不够优化。教育是最大的公共事业。学校是教书育人的地方，是神圣的“殿堂”，但一些地方教育发展的环境并不宽松。首先从学校的生存环境看，“三乱”(乱检查、乱摊派、乱罚款)现象还比较严重。据检查，目前有权随时进入学校检查的部门有10多个，有的部门一学期进入学校检查2-3次，检查既不讲时间、又不讲方式，严重干扰了学校正常的教育教学秩序。有的部门对学校存在的不规范管理和问题，不是热情地帮助解决和纠正，而是任意处罚，使学校苦不堪言。一些地方和部门出于自身利益，对中小学校摊派和变相摊派，要求订阅报刊、推销产品、搭车收费、提供赞助等时有发生。其次从学校的周边环境看，整治的任务还相当繁重。检查和问卷调查中，许多学校、家长对学校周边“三厅两室”、“两吧”和无证经营的非法摊点的大量存在表示十分的关切和担忧，他们强烈要求有关部门应明确职责、加强管理、密切协作、严肃执法，还学校“特别管护区”一片宁静的天空，绝不能对上述问题取而不缔。第三从学校的内部管理看，依法治校的工作任重道远。其一，一些地方的教育行政部门和学校领导自身法律意识还比较薄弱，对教育法律法规不甚了解，难以拿起法律的武器维护教育和学校的合法权益。其二，学校管理水平有待提高。检查中发现有一些学校的管理还相当薄弱，有的校长、教师责任心不强，没有把主要精力放在抓学校和教师管理、提高办学质量、效益和教书育人上，在学生和社会中造成不良影响。其三，学校乱收费现象时有发生。尽管近年来各级教育行政部门加大了治理中小学乱收费的力度，但在一些地方和学校，还不同程度地存在乱收费现象，这些收费有的是合理不合法，有的则是巧立名目乱收费，给学生和家长造成不必要的负担。
3、发展前景令人担忧。检查中,大家体察到我市教育存在五个令人担忧的问题。首先是学校负债沉重。据教育部门统计，截止2002年底,全市学校共有债务30253万元,其中：县级银行国内贷款1989万元、世界银行贷款2832万元(含利息)、乡(镇)欠工程队款2487万元、学校欠工程队款10826万元、学校欠银行款5076万元、学校欠个人款7043万元。沉重的债务负担，使一些地方的教育行政部门和学校难以运转。今年福安市1所初级中学因前几年基建负债130多万，债主时常上门讨债，使得该校无人敢当校长，福安市教育局只好派工作组进驻管理。其次是中小学办学条件仍不适应。由于城镇化进程加快，一方面偏僻农村村级以下小学学生减少，校舍过剩;另方面城镇中小学布点和数量已显不足，供求矛盾突出的一些城区中小学班生数有的达到70多人。农村中小学配套设施较差，设备普遍缺乏，全市至今还有D级危房11.36万平方米需要改造。城乡办学差距越来越大，大部分农村中小学无法按要求开设实验课、英语课和信息技术课。据调查，目前全省小学三年级以上平均开设英语课、信息技术课分别为23.5%、21.4%，我市仅为10.2%、6.2%。第三是“双高普九”的任务十分艰巨。目前全省列入2005年前实现“双高普九”的县有34个，而我市仅有蕉城区1个。全市距实现“双高普九”的要求差距很大。第四是高中阶段教育发展任务繁重。按照规划，我省在2017年前实现普及高中阶段教育的任务。而我市2002年高中阶段入学率为38.9%，全省平均水平为50.3%，居全省9个地级市的末位。要实现普及高中阶段教育，全市需再投入5亿元，增加校舍面积84.6万平方米，增加7230名高中教师。第五是教师学历层次低。我市目前小学教师有大专学历的占18.98%，比全省平均水平低3.3个百分点;初中教师有本科文凭的占6.29%，比全省平均水平低6.4个百分点;高中教师本科学历仅占47%，比全省平均水平低18.2个百分点。同时，由于教师培训经费紧缺，除市本级按教师工资总额1%(省政府要求按1.5%)核拨外，9个县(市、区)未按要求核拨，给教师培训和继续教育带来严重影响。
三、整改纠建的意见和建议
针对以上问题和困难，为了维护教育“两法”的严肃性和权威性，督促纠正某些违法的行为，检查组建议：
1、要继续加大教育“两法”宣传。依法治教是依法治市的重要内容，是教育改革发展的根本所在。党的十六大提出：教育在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。今天的教育，就是明天的经济和实力。我市要实现全省第二层面的发展目标，人才最重要，教育最关键。各级人民政府、有关部门领导和教育工作者都要站在全局和战略高度，加大教育“两法”的学习、宣传和贯彻、实施的力度，要纠正某些领导把教育“两法”当橡皮筋、稻草人的错误倾向，以及“没有法律盼法律，有了法律怕法律”、“有法没办法，只好去用土办法”的糊涂认识。要改变一些地方实施教育“两法”有认识不够牢固、有措施不够落实、有保障不够完善、有承诺不太兑现、有行动不太稳定、有发展不太适应的现实状态，营造我市浓厚的依法治教的法律环境和良好氛围。市、县(市、区)人大要加强对市及县(市、区)政府的教育违法问题整改的督查力度。市人大常委会要对这次执法情况的整改工作进行专项督查，确保执法不流于形式，检查不走过场。市政府要对这次市人大常委会检查出的问题限期作出整改，市政府办要督促各县(市、区)政府抓好落实。
2、要切实保证教育法定投入。
⑴关于中小学公用经费：县(市、区)政府及财政部门要按照教育“三个增长”的要求，认真落实义务教育“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制，在省未核定公用经费标准的情况下，应依照法定“逐年增长”的原则，核拨中小学公用经费。
⑵关于教师培训经费：百年大计，教育为本;教育大计，教师为本。市、县(市、区)两级政府及财政部门要按照教育“两法”和省政府《关于基础教育改革与发展的决定》(闽政〔2001〕38号)规定，将中小学教师培训经费列入市、县(市、区)财政预算，按不少于教职工工资总额的1.5%予以核拨。
⑶关于市直学校预算经费：市财政核定市直中小学校经常性经费时，未将社保、失业保险、班主任津贴等三项列入正常工资福利预算安排，造成学校挤占财政预算安排的公用经费。市财政局应从2003年起将上述经费列入财政预算。
⑷关于学校预算外资金：根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》(国办〔1996〕29号)第五条第二款的规定和省政府《关于基础教育改革与发展的决定》第四项第13条关于“严禁将预算外资金抵顶教育事业费拨款或弥补人员经费不足”的要求，从2003年起，市、县(市、区)人民政府及财政部门对学校预算外资金(含杂费收入)应严格实行“收支两条线”管理，做到“收入”全额缴入财政专户，“支出”及时全额返还学校，不得挤占、统筹、挪作他用，或用于冲抵财政的正常支出。教师工资应全额列入预算，不应留有缺口，不应用学校预算外收入抵顶。去年市直6所学校增资被调剂统筹挤占的预算外资金376万元，从今年起不应列入财政调剂基数，不得每年予以调剂。
⑸关于城乡教育费附加：依照《教育法》第57条要求和国务院《关于修改<征收教育费附加的暂行规定>的决定》，财政部门应依法依规将由税务部门征收的城市教育费附加实行专款专用，划归教育部门管理。2002年市本级城市教育费附加305万元，应按市政府办公会议纪要(〔2001〕18号)精神，拨给教育部门用于义务教育危房改造。从2003年起，市本级及县(市、区)城市教育费附加要按以上两个规定要求使用，不得挤占、挪作他用。未实行农村税费改革的县，其农村教育事业费附加要按照“乡征、县管、乡用”的原则，将农村教育事业费全额用于农村教育事业，不得挤占、挪作他用。
⑹关于上级教育专项经费：到2002年底，我市各县(市、区)共挤占挪用上级下拨各类教育专项经费806.15万元。从2003年起要作为一条纪律严禁各县(市、区)再挤占、挪用上级各类教育专项经费，并要求对往年挤占、挪用的教育专项经费进行清理，制定计划，分期返还。
3、要努力改善学校办学条件。首先，要积极消除中小学债务。市政府及教育、财政等相关部门要对学校债务问题组织详细调研和核实、分析、清理，全面弄清情况，进行结构分析，落实债务主体，明确还款渠道，制订还款计划，采取得力措施，加快偿还步伐，逐步予以消除。农村中小学并无自我筹措经费偿还债务的能力，从现在起应当立即停止学校向个人(包括教师)借债建设的行为。其次，市政府及有关部门要针对我市当前中小学校办学情况，加大对农村教育投入，并督促县(市、区)政府进一步采取有力措施，努力改善农村中小学办学条件。第三，各级政府和相关部门要解放思想，开拓创新，从教育改革中求发展，加快学校办学条件的改善，调整好我市教育事业发展布局。要探索多渠道筹措办学经费的新机制。要认真贯彻《民办教育促进法》，鼓励、支持、促进我市民办教育健康快速发展。
4、要不断强化教育质量管理。首先是加强对学校的管理。各级教育行政部门和学校领导要认真学习教育法律法规，提高以德治教和依法治校的能力和水平;要根据形势发展的要求，加强调查研究，积极采取应对措施，认真解决教育改革与发展中出现的新情况、新问题;要加强教师队伍建设，广泛、深入地开展师德师风教育，落实各项优惠政策，严格教师队伍管理，优化教师队伍结构，切实提高广大教师教书育人的水平;要坚决制止学校巧立名目向学生和家长乱收费的行为;要加强教育经费的管理使用，切实提高教育经费的使用效益。其次是认真做好中小学生学额巩固，依法控制中小学生辍学。巩固学额是实施义务教育，提高义务教育阶段普及程度的重要指标和重要工作。各级政府、各有关部门要按照教育“两法”的要求，进一步加大宣传力度，坚决依法办事，坚持政府、社会、学校、家庭各负其责，严格控制中小学尤其是农村初中的流生，努力提高普及水准，切实把中小学流生，尤其是初中生年辍学率控制在3%以内。第三是努力改善教育软环境。针对当前我市一些部门和单位对学校检查多、摊派多，使学校疲于应付，严重影响学校正常教育教学秩序等问题，市政府及各县(市、区)政府要对学校的检查活动实行统一管理，凡需进入学校检查的，应在学校开学初时通过教育行政部门统一安排。
此外，这次检查中各地对《教育法》、《义务教育法》立法上的不足也反映了一些看法。主要有：中小学生均公用经费没有核定标准及增长要求，学校编制核定不够合理，学杂费核定标准偏低，以及成立义务教育发展基金、增加经济欠发达地区教育转移支付等。对于这些意见，建议按程序通过不同渠道积极向上级反映。
以上报告，请予审议。
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